SERVIDORES PÚBLICOS Y EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO

En el Art. 28 y siguientes de la Ley N°1178, norman el régimen jurídico de las responsabilidades por la función pública en Bolivia (administrativa, ejecutiva, civil y penal). Las responsabilidades ejecutiva y administrativa, son de naturaleza disciplinaria, cuya finalidad es sancionar al servidor público para que corrija su conducta o bien, sea apartado definitivamente de su cargo. En Bolivia (ha diferencia de otros países), se ha creado la responsabilidad ejecutiva, para sancionar disciplinariamente a las Máximas Autoridades Ejecutivas de las Entidades o Empresas Públicas, con un procedimiento distinto al que está establecido para la determinación de la responsabilidad administrariva y si bien; busca la disciplina de la MAE o del Órgano Colegiado (Directorio), su determinación y sanción termina en una RECOMENDACIÓN evacuada por el Contralor General del Estado, que puede o no; ser aplicada y por lo tanto, un saludo a la bandera. Sin embargo, la responsabilidad admnistrativa (así denominada por la doctrina y la legislación comparada sobre el régimen disciplinario para el servidor, funcionario, operario o empleado público), la que se determina aplicándo un procedimiento a cargo de un Sumariante, con instancias de Revocatoria y Recurso Jerárquico (aspecto discutible, pues esas autoridades son juez y parte en el proceso, aspecto que no garantiza independencia e imparcialidad del juez natural). Se prevé que la sanción en el ámbito administrativo, sea gradual según el grado de responsabilidad y la gravedad de la acción u omisión y va desde la pecuniaria (descuento hasta el 20% del haber mensual), luego; la suspensión de hasta 30 días (sin derecho a remuneración, pues de lo contrario sería una vacación pagada) y por último; la destitución o el alejamiento del servidor público de su cargo y con registro de antecedentes ante el Órgano de Control (Contraloría).

Sobre ésta materia hay mucha tela que cortar, por lo que espero sus comentarios y consultas que serán con mucho gusto respondidas.

Doble percepción en el Sector Público, prohibiciones, permisibilidad y limites

Sobre el tema en cuestión, el artículo 6 del Decreto Supremo Nº1134 de fecha 08 de febrero de 2012, prohíbe la doble percepción de remuneraciones por concepto de ingresos como servidor público o consultor de línea y simultáneamente percibir renta como titular del Sistema de Reparto, dietas, honorarios por servicios de otra consultoría de línea o producto, u otros pagos por prestación de servicios con cargo a recursos públicos, salvo la percepción de un salario por ejercicio de la Cátedra Universitaria en una Universidad Pública, al igual que sucede con rentistas que ejercen la Cátedra, con la limitante de que sumada dos percepciones no perciban más que el Presidente del Estado.

En varias entidades públicas, existen personas que estando jubiladas percibiendo una renta, sin embargo; ejercen funciones públicas o son miembros por ejemplo de Directorios o Concejos, recibiendo otro salario, dieta, bonificación, etc.; por la labor que realizan.

Existen diferentes metodologías para el control en las entidades públicas, a fin de evitar la doble percepción con recursos públicos, verbigracia, se hace firmar una nota (a manera de declaración jurada) a sus servidores o consultores, donde se establece la no percepción de otras remuneraciones con recursos públicos independientemente de la fuente de financiamiento, tipo de contrato y modalidad de pago.

Hoy en día resulta muy difícil que una doble percepción pase desapercibida, ya que la información se controla de forma sistematizada y con datos cruzados, por ejemplo, se cuenta con la información generada por las planillas de remuneraciones remitidas mensualmente en medio magnético y físico, al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, por las entidades públicas incluidas las Universidades y los Gobiernos Territoriales Autónomos.

Por lo tanto;  las personas que perciben Rentas del Sistema de Reparto o Compensación de Cotización Mensual en calidad de titulares y que decidan prestar servicios en el sector público, incluidos servidores públicos  o consultores que perciben doble remuneración en la Administración Pública Central, Descentralizadas, Universidades Públicas y las Entidades Territoriales Autónomas, deberán renunciar y pedir la suspensión temporal expresa del beneficio o de la otra remuneración, mientras dure la prestación de sus servicios en uno u otro servicio, caso contrario renunciar a su salario (aspecto que resulta por lo menos inconstitucional). Exceptuándose de ésta prohibición a los derechohabientes del Sistema de Reparto o Compensación de Cotización Mensual y  a los rentistas titulares del Sistema de Reparto o Compensación de Cotización Mensual y el resto de servidores públicos y consultores que ejercen  la cátedra universitaria en Universidades Públicas. En ese caso; la única observancia, es que lo que percibe el jubilado - catedrático o el servidor público o consultor- catedrático, sumado no sobrepase el nivel de remuneración percibido por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, de acuerdo con el Decreto Supremo 28609 emitido el año 2006, donde se norma que ningún funcionario público puede ganar más el Presidente del Estado, cuyo salario era de 15.000 bolivianos (unos 2.100 dólares) Hoy por disposición del Decreto Supremo Nº 2346, 1 de mayo de 2015, el Presidente del Estado, percibiría Bs19.800, que es límite para las dobles percepciones permitidas según lo explicado anteriormente. Por último, los montos excedentarios a la remuneración máxima establecida para el sector público y ante una doble percepción ilegal, constituyen deudas imprescriptibles por daño económico al Estado, cuya recuperación corresponde ser efectuada por la MAE de la entidad contratante, mediante un proceso coactivo fiscal.

Sobre el Impuesto RC-IVA y la obligación del empleador de constituirse en agente de retención.

¿Todo EMPLEADOR es agente deretención del impuesto RC- IVA?

Definitivamente SÍ. Todo empleador (incluido el Estado, por medio de su Administración Pública, son agentes de retención de éste Impuesto denominado Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA). El hecho generador de éste tributo es la percepción de un sueldo, salario, jornal, sobresueldo, horas extras, categorizaciones, participaciones, asignaciones, emolumentos, primas, premios, bonos de cualquier clase o denominación, dieta, gratificaciones, bonificaciones, comisiones, viáticos, gastos de representación y en general toda retribución ordinaria y extraordinaria, en favor del trabajador o servidor público, siendo el EMPLEADOR el responsable de ésta obligación tributaria (retención) ante el Fisco, precisamente por ese importe liquidado y retenido.

La Entidad Pública se constituye en agente de retención, según lo establecido por el Art. 8 del Decreto Supremo Nº 21531 y el Art. 25 del Código Tributario; la que deberá efectuar las liquidaciones correspondientes por cada dependiente, debiendo al efecto presentar la declaración jurada mensual hasta el día (plazo), según el último dígito del Número de Identificación Tributaria de la entidad. La falta de ésta obligación de parte de los empleadores, obviamente hará responsable a la autoridad que dirige la Institución ante el Servicio de Impuestos Nacionales y pasible de las sanciones establecidas en el Código Tributario.

Asimismo, en éste asunto se debe observar lo dispuesto por el artículo 160 concordante con el 162 del Código Tributario, sobre la falta de presentación de la Declaración Jurada, lo que genera una contravención tributaria considerada Incumplimiento de Deberes Formales con una sanción, que consiste en una multa (que va desde las 50 Unidades de Fomento de la Vivienda a las 5000 UFV), además que ello puede generar responsabilidades por la función pública de las autoridades en las entidades públicas y en el empleador privado.

En las entidades públicas, es obligatorio que ésta obligación de retención se encuentre normada en el Manual de Organización y Funciones, definiéndose la unidad, sección, así como la designación expresa del servidor público responsable de efectuar las retenciones al personal dependiente.

RESUMEN DE LEY 1178 DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL GUBERNAMENTAL

LEY 1178 SAFCO

Aspectos generales de la ley 1178

Ésta norma legal es vigente desde el 20 de julio de 1990. Su influencia e importancia es tal que, desde hace ya 25 años, rige el actuar de la Administración Pública Estatal, en cuanto al manejo de recursos, sean éstos humanos, financieros y no financieros y esa norma, sólo ha sufrido modificaciones de forma y no de fondo.

Entre las principales características de la Ley de Administración y Control Gubernamental,  están que la norma adopta y aplica el modelo universal planteado por la Ciencia de la Administración, dividido en 6 SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN  y 1 de CONTROL que son destinados al manejo de recursos públicos al interior de la Administración Pública (aunque terceros privados que recauden, reciban, paguen o custodien fondos, valores o bienes del Estado, también pueden estar inmersos en el campo de la aplicación de ésta disposición, así como las unidades administrativas de otros poderes o entidades Estatales diferentes al Órgano Ejecutivo).

Primeramente, los Sistemas SAFCO, de ADMINISTRACIÓN son aquellos que nos permiten PROGRAMAR una actividad, tarea, función o gestión; es decir, planificarla. Luego, EJECUTARLA y luego CONTROLARLA. Es decir, inicialmente; se concibe o proyecta una tarea, luego se organiza administrativamente que tipo de estructura u organización llevará adelante esa tarea (con cargos, funciones, competencias, tipo de empresa, etc.). También en ésta primera etapa, se debe PRESUPUESTAR ingresos y gastos (que es parte de la programación de actividades), calculando cuanto de recursos financieros (bien dinero) necesitaré para llevar adelante la tarea, lo que implica programar los gastos, así como prever ingresos o financiamientos (internos, externos, préstamos, donaciones, cobro de impuestos, etc.). Inmediatamente, la ejecución de la o las actividades, tiene que ver con la contratación y administración del principal e insustituible recurso; el humano (que al interior de la Administración Pública se lo denomina como servidor público (o doctrinalmente como funcionario, agente o trabajador público), estableciendo su ingreso o inducción, capacitación, evaluación, promoción inclusive su retiro. Posterior a ello, la Ley SAFCO, implementa un sistema de contratación de bienes y servicios ( recursos no financieros), para la adquisición de escritorios, computadoras, papelería, etc.; observándose su contratación, el manejo y disposición de esa clase de bienes. Luego para ejecutar las actividades, la Ley recoge y normativiza los sistemas de TESORERÍA (que básicamente regula la manera en que se administrarán los ingresos antes presupuestados (fecha de pago de obligaciones de pago de salarios, compra de bienes, etc.; y en que Tesoros Públicos se destinarán y concentrarán los recursos financieros.  El CRÉDITO PÚBLICO  que colabora al presupuesto, buscando fuentes de financiamiento para conseguir esos recursos financieros presupuestados, mediante financiamientos internos privados o públicos, internos o externos (compra- venta de bonos estatales o recurrir a préstamos del Sistema de Pensiones, préstamos o donaciones de Organismos Internacionales, etc.). Y por último, dentro de éstos SISTEMAS ADMINISTRATIVOS, está la CONTABILIDAD INTEGRADA que se encarga del registro de la información generada por los anteriores sistemas. Es decir; que actividades se programaron, datos sobre la organización administrativa y presupuestos de gastos e ingresos. Luego, registra  los contratos de personal, sueldos mensuales, funciones, programación de esos gastos, etc., al igual que de los recursos no financieros que se han procurado mediante el sistema de contratación o compra de bienes y servicios. Igualmente, registra y contabiliza, pagos que realiza el Sistema de Tesorería, sea de los préstamos, donaciones, etc. Definitivamente, los 6 sistemas SAFCO de Administración de recursos públicos, se interrelacionan, interactuando conjuntamente unos con otros, a fin de llevar adelante la gestión. Cada uno de éstos Sistemas tienen subsistemas para planificar, organizar y ejecutar las actividades.

Inmediatamente, la Ley SAFCO, prevé el Sistema de CONTROL GUBERNAMENTAL, ya que una vez programadas las actividades y luego de su ejecución, se debe controlar o fiscalizar básicamente dos aspectos: La LEGALIDAD y los RESULTADOS. En la Administración Pública prevalece el cumplimiento de la norma, por eso se dice que en el Estado, la regla es: "cumplir la ley", mientras que la excepción, es la "discrecionalidad" (aspecto que se invierte en la Administración Privada, pues la regla es la discrecionalidad y la excepción es la regla, aunque hoy en día está cambiando esa visión, con la incorporación de los llamados gobiernos corporativos).  Asimismo, el control está dirigido a observar el cumplimiento de resultados en la gestión. Por ejemplo, se cumple estrictamente, el reglamento de pago de viáticos (ley o norma), sin embargo, los objetivos del viaje no se cumplieron, verbigracia; se viajó a la ciudad de Sucre para la presentación de un recurso procesal, pero la impericia de los abogados, no permitió ganar el recurso; entonces los resultados serán controlados (auditoría legal) y esto conllevará  al inicio de un proceso. El CONTROL debe ser previo o ex- ante (antes de realizarse el acto o el hecho), a cargo del propio servidor público y de su superior jerárquico, aunque el CONTROL GUBERNAMENTAL ES INTERNO Y EXTERNO POSTERIOR o  Post, después del acto administrativo, etc., que está a cargo de la Auditoría Interna y/o externamente, por la Contraloría General del Estado. Por ejemplo, las entidades sujetas a control gubernamental, deben mandar a la Contraloría copias de los contratos (hasta 5 días después de su perfeccionamiento) o; dentro de los tres meses de concluido el ejercicio fiscal, deben entregar los estados financieros al auditor interno.

Después del CONTROL, devienen las RESPONSABILIDADES que en la Ley SAFCO se inscribe como un régimen legal que norma 4 tipos de responsabilidad por la función Pública, la ejecutiva y  la administrativa cuya naturaleza es de orden disciplinario, la primera; para Máximas Autoridades Ejecutivas (MAEs) unipersonales o colegiadas y la segunda para el resto de los servidores públicos, con sus especificidades y características,  por lo que los privados están exentos de ser procesados por éstas vías. Y la responsabilidad CIVIL y PENAL, cuando la acción del servidor o del privado, ha generado daño económico al Estado o la conducta se adecúa a un tipo penal (delito), correspondientemente. En éste punto diremos que los Sistemas Administravos y de Control, han sido desarrolladas por Ciencias no jurídicas como la Ciencia d la Administración, la Organización Administrativa, etc. (aunque el Derecho se ha encargado de implementar como norma legal a ese modelo administrativo en la Administración Pública Boliviana. Sin embargo, el régimen jurídico de las responsabilidades, explicada anteriormente; definitivamente SÍ deviene de la Ciencia Jurídica que ha desarrollado exhautivamente ese instituto.

La Ley N°1178 prevé que para el caso de los SISTEMAS ADMINISTRATIVOS, el Órgano Rector o normativo es el (actual) Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y para el caso del CONTROL GUBERNAMENTAL, el Rector es la Contraloría General del Estado, que se encargan de emitir las normas y reglamentos básicos para cada sistema,  además de compatibilizar o evaluar las disposiciones específicas que elaborara cada entidad en función de su naturaleza, entre otras atribuciones como Órganos Rectores que deben vigilar el funcionamiento e implantación adecuado de los sistemas e integrar la información generada por los 7 sistemas.

PROHIBICIÓN DE CONTRATACIONES EVENTUALES EN TAREAS PROPIAS

En materia laboral están prohibidas las subcontratraciones en tareas propias y continuas. Asi lo establece la Ley General del Trabajo. Al mismo tiempo se han emitido normas reglamentarias administrativas como los Decretos Supremos N°s107/2009 y 521/2010 y la Resolución Ministerial N°108/2010. Pese a todo ello y que son normas de orden administrativo (con excepción de la Ley General del Trabajo), es el mismo Estado por medio de su Administración Pública, el que más vulnera éstas disposiciones (y a la vista del Ministerio de Trabajo), ya que un gran porcentaje de los recursos humanos o personal en la Administración Pública (Ministerios, Descentralizadas, Desconcentradas, etc.), son contratados como PERSONAL EVENTUAL en tareas propias de la entidad y pese a que la ley establece que al segundo contrato, esos trabajadores deben pasar a ser considerados como contratados definitivamente, con Item y como personal de planta, con todos los derechos y beneficios correspondientes (aunque no nos referimos a beneficios sociales en el caso de los servidores públicos). Lo mismo ocurre con los conocidos "consultores" sean de linea o de producto, que camuflan contrataciones ilegales o subcontrataciones, aunque el tema de las consultorias, nos permite tratar el tema en otra publicación.

SOBRE EL NUEVO CÓDIGO PROCESAL CIVIL BOLIVIANO

En base al Art. 180, parágrafo I de la Constitución Política del Estado, que prevé: “la jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el Juez”, junto a los mandatos contenidos en la Ley del Órgano Judicial, era imprescindible emitir un nuevo Código Procesal Civil en Bolivia.

Éste cuerpo adjetivo (es el segundo que se dicta despues del Procesal Constitucional) y entró en vigencia éste 6 de agosto y cuenta con 511 artículos. Se plantea el objetivo de implementar la oralidad en los juicios, la utilización del internet para las notificaciones a las partes (utilización del correo electrónico o email y otros medios), la ampliación de las potestades del juez (potestad de intermediación y participación activa en el proceso) y la inclusión de medidas de conciliación, entre otras reformas.

El Código Procesal Civil se aplica en juicios entre particulares o de particulares con el Estado, por ejemplo; para definir divergencias entre particulares con referencia a los derechos sobre bienes patrimoniales, etc., por ejemplo; el derecho preferente sobre una propiedad o en el cobro de deudas, etc. Es considerado un Código mayor que se aplica supletoriamente en todas la materias que no tengan su propio código procesal.

Entre las innovaciones del nuevo Código Procesal Civil, está la validez legal de contratos efectuados vía e-mail u otros medios electrónicos. En lo procedimental, la prueba será producida y presentada por las partes en máximo dos audiencias e inmediatamente el juez debe emitir sentencia. Luego, el reconocimiento de terceros como parte del proceso; la omisión de realizar notificaciones en los domicilios de las partes para realizarlas éstas en Secretaría del Juzgado y/o al correo electrónico señalado por las partes (inclusive mediante mensajes msms o wattshapp, incluidas llamadas al teléfono celular). Esas actuaciones (notificaciones) serán de lunes a viernes, y no como hoy, sólo los martes y viernes.

Asimismo, se establece que los jueces no podrán anular sentencias  por aspectos formales (pues hoy; el formalismo es excesivo en materia judicial, especialmente en el área procesal civil), recobrando la importancia y primacia del fondo o el objeto del asunto. También introduce la extinción por inactividad de las partes, es decir, la extinción de los procesos que sean dejados por periodos de tiempo determinados (6 meses).

Todos esperamos que la oralidad normada por este Código, evite de una buena vez; la conocida demanda por escrito, que conlleva a desmedida formación de expedientes de varias fojas que a su vez forman varios cuerpos, en procesos judiciales enmarañados e interminables, llenos de incidentes, generando congestión judicial, mora y dilación procesal y por ende; la retardación de justicia, (sin olvidar la corrupción), generando en la sociedad una falta de total credibilidad en la justicia y en la estructura judicial, con procesos que duran hasta 20 años, donde los litigantes incluso ya fallecieron.

Con el nuevo Código se entiende que los procesos civiles deben ser sumarísimos, breves, solamente la demanda y la respuesta deben ser por escrito, ya que tampoco se puede prescindir del todo de la escrituración de los actos, para la seguridad de las partes, etc. Habrá que esperar que los operadores de justicia y los propios abogados en Bolivia contribuyan a su idónea aplicación.